Предвыборная бухгалтерия

Правительство в нашей стране – единственный консерватор. Об этом говорит бюджет-2004, который без особых споров прошел самое опасное второе чтение

По сложившейся практике первое чтение считается «пристрелочным» – бюджет обычно принимается без особых претензий с тем, чтобы внести требуемые лоббистами изменения на втором чтении. В третьем и четвертом чтениях идет перераспределение средств внутри статей и косметическая редактура. Так что можно считать, что контуры главного бухгалтерского документа страны уже определены. На земле мир, в человеках благоволение… А ведь бюджету-2004 предсказывали очень непростую судьбу – как-никак выборы на носу. И по идее лоббисты всех мастей должны были просто растерзать правительственный проект, раздавая группам интересов щедрые подарки. Тем не менее торг с Думой оказался на удивление вялым – большинство сограждан просто не заметили, что Дума и правительство обо всем уже договорились. Минфин согласился на 10 миллиардов рублей увеличить оборонный заказ, на 21 миллиард – помощь регионам в обмен на отменяемый с 1 января налог с продаж. Кое-что по мелочи получили сельское хозяйство, космос, жилищное строительство и некоторые другие социально важные статьи. При этом у Минфина хватило наглости за несколько месяцев до думских выборов предложить депутатам бюджет, не предусматривающий повышения зарплат бюджетникам, ссылаясь на то, что-де в 2003 году повышение зарплат на треть уже обещано. Как ни странно, депутаты это молча проглотили. Вразумительного объяснения этому феномену обнаружить пока не удалось. Может быть, наш парламент преисполнился наконец-то мудрости и гражданской ответственности, прекратив идти на поводу у популистских настроений, хотя история с отменой обязательного страхования автогражданской ответственности этого вроде бы не подтверждает. Может быть, причина кроется в тщательной работе с парламентом администрации президента, которая считает, что народ должен знать и помнить только одного благодетеля – тем более что и его выборы уже не за горами, и состязаться в щедрости с ним парламентариям негоже. Но, думается, послушанию даже наших «центристов» есть какие-то пределы, а за два с половиной месяца до похода на избирательные участки эти пределы не могут быть очень уж обширными. Может быть, долгие годы тренировки научили обращаться с парламентом не только администрацию президента, но и правительство, обратившееся к практике «нулевого чтения» – согласования основных положений будущего бюджета с наиболее влиятельными фракциями до официального внесения законопроекта в Думу. Очень может быть, что все эти факторы, равно как и некие оставшиеся за кадром, сыграли свою роль, но главное, что результат налицо. Модная идея – консерватизм Собственно, никаких революционных изменений в расходной части по сравнению с прошлым годом не произошло. Доходы бюджета определены в 17,9% ВВП, расходы – в 17,4%. Профицит, соответственно, – 0,5% ВВП. Как и раньше, главной переменной в бюджетном уравнении остается цена на нефть. Как и в прошлом году, расходы рассчитываются по пессимистической цене нефти (20 долларов), доходы – по оптимистической (22 доллара за баррель). Отсутствие радикальных изменений – это, пожалуй, и есть самое интересное, что имеется в бюджете-2004. Правительству удается отбиваться от энергичного натиска сверху – вспомним требования удвоения ВВП то ли за 10 лет, то ли к 2010 году, без конкретных рекомендаций, как это надлежит делать. Правительству удается отбивать атаки снизу, игнорируя набирающие силу требования изъять природную ренту и пустить ее, натурально, на «развитие» и социальные программы. Правительству удается отбивать атаки «сбоку» – вроде требований понизить налоги раза эдак в полтора-два, как советует советник президента. Или если уж не все налоги, то хотя бы ЕСН, как просили многие парламентарии и РСПП. Насчет того, правильно правительство поступает или нет, мнения ходят самые разные. Большинство комментаторов, естественно, склоняется к тому, что неправильно, хотя и по самым разным, чтобы не сказать противоположным соображениям. Но упрямство Кабинета министров (результативное, подчеркнем, упрямство), который общественность склонна считать «техническим», то есть сидящим на хозяйстве при президенте, не может не вызывать некоторого уважения. Перефразируя главного классика русской литературы, можно сказать, что правительство в нашей стране – единственный консерватор. По крайней мере, в той части, что касается государственных финансов. Причем консерватор во многих отношениях гибкий. Хотя революции решительно пресекаются, аккуратные эволюционные изменения воплощаются в жизнь. В части расходов госбюджета изменения эти заключаются в постепенном переносе центра тяжести затрат на военные и правоохранительные статьи за счет вложений в экономику и социальных расходов. Так, если в этом году на финансирование армии, правоохранительных органов и суда запланировано 14,5, 10,5 и 1,1% расходной части федерального бюджета соответственно, то в 2004 году по этим статьям проходит 15,5, 11,7 и 1,3%. В свою очередь, расходы на сельское хозяйство и промышленность правительство пытается сокращать – причем не только в относительных цифрах (в процентах к ВВП или объему расходов), но и в абсолютных. Отношение к подобной эволюции у общественности противоречивое, причем противоречия эти не вполне укладываются в стандартную схему противостояния «правые» – «левые». Депутат Александр Жуков, один из наиболее профессиональных думских экспертов по государственным финансам, счел бюджет 2004 года лучшим за последние годы. А «яблочник» Михаил Задорнов, тоже в данной области не дилетант, остался «силовым» бюджетом недоволен, поскольку именно силовикам в ущерб социальным программам достались самые крупные куски. Сходные претензии предъявили к проекту и СПС, и КПРФ. По большому счету Задорнов, конечно, прав – раз все больше идет «силовикам», то и бюджет следует называть «силовым». В то же время последовательный либерал мог бы порадоваться, что бюджет России все больше приближается к идеалу «государства – ночного сторожа», на которое возлагается ответственность за поддержание внутреннего порядка и защиту от внешнего врага, оставляя прочие заботы на волю «невидимой руки рынка». Хотя, говоря по совести, от упомянутого либертарианского идеала бюджет еще очень далек. Торговля – дело взаимовыгодное Давление на правительство все же не было совсем уж безрезультатным. Многие пожелания были в той или иной форме учтены, причем учтены, как правило, именно в той форме, которая больше всего греет душу самому правительству. Хотели снижения налогов? Пожалуйста, НДС срезали с 20 до 18%, а налог с продаж отменили вовсе. Против снижения НДС экономический блок правительства, за исключением министра финансов, и так ничего не имел. Ну а министру финансов просто по должности положено сражаться за каждую бюджетную копейку. Налог с продаж отменили с легким сердцем, на этот раз даже без долгих препирательств с Алексеем Кудриным, да и отчего бы не отменить, раз он в региональные бюджеты идет? И народу приятно, и правительству не слишком накладно – обещанная компенсация из федерального бюджета, по подсчетам губернаторов, очень далека от того, чтобы покрыть все потери от ликвидации «продажного» налога. Звучали требования «раскулачить» ЦБ, который сидит на своих резервах, как собака на сене? Странно было бы правительству такие хорошие идеи оставлять без внимания. Теперь в бюджет пойдет не 50%, а 80% прибыли ЦБ. Хотелось Андрею Илларионову стабилизационного фонда? Пожалуйста, любимая игрушка Минфина – резервный фонд, переименована в стабилизационный. Теперь аккумулируемые в нем средства оказались еще дальше от горячего депутатского интереса, чем раньше. И даже с пресловутой природной рентой удалось найти компромисс – некоторое снижение налогов вообще с весьма умеренным повышением обложения нефтяной и газовой отраслей, а также намерение впредь лицензии на разработку месторождений только продавать, а не раздавать, вполне можно квалифицировать как исполнение всенародных чаяний драть с олигархов побольше шкур. Стабилизаторы вертикали Впрочем, нельзя сказать, что правительство уже может совсем расслабиться. Серьезные претензии к распределению доходов имеет губернаторский корпус и верхняя палата. И претензии эти трудно назвать безосновательными. Со следующего года регионы лишаются налога с продаж – это более 60 миллиардов рублей. У губернаторов отбирают отчисления с налога на добычу газа (до сих пор им доставалось 20% от этого налога), а доля региональных отчислений с налога на добычу нефти падает с 20 до 14,4%. Отметим, что в числе пострадавших оказываются самые сильные регионы – те, что живут на нефти с газом, а также Москва с областью и Санкт-Петербург, на которые приходится львиная доля поступлений по налогу с продаж. Положение усугубляется изменением с 2003 года методики взимания акцизов с нефтепродуктов, играющих не последнюю роль в формировании доходной базы субъектов Федерации. Эта методика привела к провалу сбора этих налогов. Правительство уже подумывает над тем, чтобы вернуть сбор акцизов «как было». Исполнительная власть каким-то образом насчитала, что и после всех этих изменений у регионов должен получиться профицитный бюджет, так что жаловаться не на что. Губернаторы, однако, все равно недовольны – по их подсчетам, компенсаций не хватит, к тому же распределяются они неравномерно. Характерно, что именно в части компенсации налоговых потерь регионам думцам удалось выбить из правительства максимальные уступки. Минфин и сам, видимо, сознает, что погорячился с урезанием губернаторских доходов. Но по большому счету главная проблема заключается даже не в том, профицитны региональные бюджеты или дефицитны, тем более что как ни перераспределяй, все равно всем счастья не будет. Проблема заключается в последовательном лишении субъектов Федерации самой главной независимости – финансовой. В проекте федерального бюджета на 2004 год крупнейшая статья расходов – финансовая помощь другим бюджетам, на нее приходится 30% всех трат. Это больше, чем расходы на армию, правоохранительные органы и суд вместе взятые. Так что логично было бы именовать бюджет-2004 не «силовым», а «унитаристским». Привлекательность для федеральной власти именно такого подхода к финансированию бюджетов субъектов Федерации – сначала собрать все в Москве, а потом выдавать по потребностям – очевидна. Правительство хочет самостоятельно контролировать финансовые потоки как для того, чтобы на местах деньги не тратили на что-нибудь непотребное, так и для того, чтобы иметь возможность для маневра – ведь между поступлением денег в федеральный бюджет и их уходом в регионы может проходить немало времени. Администрация президента, в свою очередь, получает возможность политического давления на излишне самостоятельных губернаторов. Однако краткосрочные выгоды от такой централизации финансов грозят долгосрочными потерями, в том числе и федеральной власти. Взяв на себя распоряжение финансами, правительство тем самым берет на себя и всю полноту ответственности за каждый сбой в любом уголке страны. Граждане уже давно привыкли считать, что имена губернаторов и мэров особой роли не играют. Власть – это те, кто в Москве сидит. И действиями правительства в межбюджетной сфере такое представление только укрепляется. Результатом может стать нарастающее равнодушие избирателей к выборам местной власти, потому что она все равно ничего не может, и власти федеральной, потому что мало кто поверит в то, что Путин будет разбираться с прорывами теплотрасс и ремонтом дорог в каждом отдельно взятом поселке. И вместо послушного губернаторского корпуса Москва рискует получить сборище безответственных оппортунистов, которые будут при любом форс-мажоре объяснять своим жителям, что во всем виновата Москва, выпрашивая одновременно у той же Москвы очередной транш бюджетных субсидий и ссуд.