ТЕЛЕГА НА АВТОБАНЕ

Реформа госчиновничества и госаппарата назрела уже давно.

Западные страны проводят реформу госслужбы примерно раз в семь лет, а у нас эти реформы намного запоздали. Фактически принципы, процедуры и функции государственной службы у нас сохранились с советской эпохи, а те унаследованы еще с царских времен, описанных Щедриным и Гоголем.

Сразу оговорюсь, что речь идет о реформировании бюрократии - то есть наемных чиновников, потому что Дума, губернаторы, президент - это выбираемые лица, это политики, и о них отдельный разговор, а мы ведем речь о наемных государственных служащих.

Первые идеи, первые попытки реформ в этой сфере относятся еще к 1991 году, а первый подробно разработанный документ появился в 1997 году по поручению Ельцина. Он назывался Концепция административной реформы и включал в себя такие направления, как реформа госслужбы, то есть реформа бюрократии, реформа системы федеральной исполнительной власти, то есть правительства, министерств и ведомств и, наконец, комплекс антикоррупционных мер.

Сейчас на эту тему есть лишь документ небольшого объема -это Концепция реформирования государственной службы, соответствующий указ был подписан президентом сравнительно недавно. Согласно указу, сама реформа должна начаться не раньше чем через год, после президентских выборов, а пока идет разработка программ, законопроектов для ее реализации. Что касается реформирования госаппарата и его структуры, то тут пока есть только поручение президента правительству. При всей необходимости реформы госаппарата отмечу здесь одно вызывающее иронию обстоятельство: правительству поручено реформировать самое себя, а это крайне неэффективно.

Часто говорят, что реформу госслужбы надо начинать с сокращения числа чиновников, что их слишком много развелось. На самом деле это не так - у нас их не так уж много, например по сравнению с США. А во-вторых, проблема тут не в количестве чиновников, а в эффективности бюрократии как таковой. Ведь фактически реформация и модернизация России проводится бюрократией, и если эта бюрократия неэффективна, если она коррумпирована, то в результате мы имеем то, что имеем, то есть крайне низкий эффект этих реформ. Если угодно, бюрократия - это некая государственная машина. Так вот, наша бюрократия -это телега XIX века, а мы пытаемся на этой телеге ездить по автобану, по ультрасовременной автостраде. Вот в чем проблема. Мы принимаем новые современные законы, а машина-то старая, поэтому и исполнение этих законов соответствующее. Так что необходимость реформирования тут абсолютно очевидна.

Теперь о смысле и содержании реформ. Во-первых, обратите внимание на само название - "госслужащие". На Западе такого термина нет, там он другой, там это называется "паблик сервис" -"гражданская служба". Даже эта разница в терминах означает принципиально разные ориентации.Чиновник служит не государству, он служит обществу, гражданам, которые его нанимают, ведь чиновник, в конце концов, получает зарплату не от государства, а живет на наши налоги, поэтому и должен работать на граждан. Это самая главная переориентация бюрократии, и в готовящихся у нас документах пошли на то, чтобы ввести новый, правда, пока еще достаточно противоречивый термин - "государственная публичная служба".

Второе - это изменение системы подготовки, отбора и продвижения госслужащих, введение обязательных конкурсов, контрактной системы и, что очень важно, изменение старой системы оплаты - то есть платить не столько за пост, сколько за результат работы. В реформе заложен еще целый ряд идей, соответствующих современному представлению о госслужащих, однако эти две - самые принципиальные.

Конечно, разработка критериев эффективности труда бюрократии достаточно сложна. Отмечу, что на Западе уже давно оценка работы госслужащих, включая оплату труда и карьерный рост, основана на системе заслуг и базируется не на сроке службы госчиновника, а на отдаче от его работы. В конце года в некоторых странах чиновники получают бонусы, дополнительные выплаты, которые зависят от темпов роста экономики. Это один из критериев, и такая оценка возможна на уровне отдельной отрасли или региона.

Возьмем, к примеру, Англию. Там по сравнению с нами куда более эффективная бюрократия, в том числе и потому, что есть своеобразные и давние традиции госслужбы, служить государству там всегда считалось престижно. Хотя коррупция тоже есть. В США довольно высока эффективность бюрократии, регулярно проводятся реформы госаппарата, который в Америке называется публичной службой, и коррупция гораздо ниже, чем у нас.

Вообще эффективность работы госаппарата и коррупция тесно взаимосвязаны. Тут масса факторов. Наши чиновники получают крайне маленькую зарплату. Низкая зарплата является стимулом к коррупции, поэтому повышение зарплаты - необходимое условие снижения коррупции и повышения эффективности бюрократии. Но одного повышения зарплаты мало. Должна быть соответствующая система отбора, продвижения и контроля. Во многих странах с низкой коррупцией действуют постоянные антикоррупционные меры для чиновников, которые в комплексе с повышением зарплаты могут существенно уменьшить вероятность коррупции.

Одновременно с развитием госаппарата должна реформироваться сама система управления, то есть функции чиновников, структура министерств, ведомств, задачи, которые они решают. Эти две реформы - госслужбы и госаппарата - взаимосвязаны. К примеру, у нас сейчас власть, государство определяет правила игры на рынке и одновременно является участником рынка. Автоматическим следствием этого является коррупция, поэтому эти функции должны разделяться. Конечно, государство должно вмешиваться в экономику в том смысле, что оно должно быть гарантом честной конкуренции, охранять права собственности. Но государство не имеет права быть игроком на рынке, иметь самостоятельные рыночные интересы, оно лишь должно задавать правила игры и следить за их исполнением. Если же эти функции игрока на рынке у государства останутся, то сама по себе одна реформа госслужбы будет неэффективной, она должна идти вместе с реформой управления в целом.

Что касается сроков проведения реформ, то ввести законы можно быстро, но чтобы они заработали, нужно время - реализовать новые принципы жизни бюрократии и госаппарата на скорую руку вряд ли удастся.

***

Ежегодно российские чиновники собирают с граждан взяток порядка $3 млрд., а с легального бизнеса около $30 млрд., что, в принципе, сопоставимо с доходной частью российского бюджета.

Фото:

- Георгий Сатаров, президент фонда "ИНДЕМ".

- Коррупция -давний бич российской бюрократической системы, реформировать которую одним повышением зарплаты госчиновников невозможно.