«Электронная Россия: проблемы и перспективы»
Интернет-конференция

ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В КОНТЕКСТЕ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

Сотрудник Европейского исследовательского центра Microsoft, член Экспертного совета стран "восьмерки" по проблемам информационного общества (G8 DOT Force)

Тема электронного правительства (eGovernment) сегодня популярна до избитости. Однако, говоря о нем, как правило, вспоминают платформы, порталы, документооборот, бюджетные средства, но редко рассматривают фундаментальные вопросы. Как будет существовать и развиваться гражданское общество и демократия в информационном обществе? Что, собственно, может дать и дает eGovemment гражданам и государству, что необходимо для того, чтобы оно стало полезным и эффективным инструментом?

В общественной жизни любой страны существует три субъекта - государство, граждане, и коммерческие организации (то есть бизнесы, представляющие экономику страны). Граждане, соответственно, представляют гражданское общество, государство же является интегрирующей системой.

Взаимодействия между государством, "бизнесами" и гражданами выражаются привычными уже сегодня сокращениями, такими как В2В (business-to-business), В2С (business-to-customer), G2B (government-to-business), G2C (government-to-citizen) и так далее. Важно, что эти термины покрывают только отношения взаимодействия между субъектами общественной жизни.

На международном уровне взаимодействие между этими тремя типами субъектов осуществляется в самых разнообразных формах. Для государств, например, это международные отношения, для бизнеса - международная торговля и разделение труда. Для граждан характерен широкий спектр взаимосвязей - от дружбы и семейных отношений до участия в деятельности общественных организаций.

Одна из ключевых проблем электронного правительства связана с тем, что внутри страны и граждане, и бизнесы взаимодействуют с государством не как с каким-то единым объектом, а как с множеством ведомств, структур и департаментов (см. схему на следующей странице). При этом взаимоотношения между субъектами регулируются государством по воле граждан, что, собственно, и является выражением демократии. В информационном обществе такое регулирование имеет еще большее значение, чем в обществе индустриальном. Эти взаимоотношения реализуются с одной стороны гражданами для обеспечения функционирования общества - это их самодеятельность, с другой - реализуются "бизнесами" для обеспечения функционирования экономики - это то, что принято называть предпринимательством.

Такая упрощенная схема взаимоотношений принципиально ничем не отличается от схемы организации взаимодействия в крупном бизнесе, особенно в современных горизонтально-интегрированных корпорациях. Прямым аналогом граждан являются заказчики, аналогом бизнесов - сотрудники, функциональные и территориальные подразделения, а аналогом государства - руководство компании. Естественно, при этом существенно различаются отношения принадлежности, собственности, да и схема "международного взаимодействия" является более гибкой. Тем не менее принципиальных отличий в отношениях взаимодействия между "субъектами корпорации" и "субъектами общества" нет.

Из сказанного вытекает первый принципиально важный тезис: суть любого проекта электронного правительства, реализуемого а любой стране - это всегда внедрение корпоративной информационной системы национального масштаба. E-Corporation и e-Government - это очень близкие вещи.

Для того чтобы весь механизм взаимоотношений работал (не важно, в корпорации или в стране) необходимы правила работы государства, простые, понятные и непротиворечивые. Необходимы правила работы бизнесов, прозрачные, выгодные для общества и справедливые. Необходимо неукоснительное соблюдение этих правил, их прозрачность и доступность для граждан и всей системы в целом. Обычно все это существует в той или иной мере в корпорациях - так как для бизнеса эффективность функционирования является важнейшим фактором. На государственном уровне эти условия реализуются по-разному, в большей степени - в традиционных демократиях, в меньшей - в развивающихся и посткоммунистических странах.

Существенным отличием правил работы бизнеса от правил работы государства является целевая ориентация - эффективные бизнесы ориентируются на нужды заказчиков, в то время как традиционные государства зачастую ориентируются на собственные потребности, так или иначе игнорируя нужды граждан. Соответственно, различаются и установленные бизнес-процессы. В частности, при взаимодействии с бизнесом заказчик чаще всего имеет единственную точку контакта, а все внутренние проблемы, связанные с его обслуживанием, решаются внутри компании в соответствии с внутренними бизнес-процедурами. Во взаимоотношениях граждан и бизнесов с государством обычно все наоборот - имеются множественные точки контактов, и выполнение соответствующей установленной государством процедуры является обязанностью "заказчика".

Из этого следует второй важнейший тезис - для реализации электронного правительства необходим переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан. Гражданин не должен носить справки из одного ведомства в другое для того, будь то оформление прав собственности, или та или иная регистрация. Он должен просто обратиться в государственные органы. А весь дальнейший взаимообмен документами и обмен информацией должен произойти внутри без его участия - и в фиксированные сроки.

Чрезвычайно опасно пытаться автоматизировать существующие неэффективные процедуры. По аналогии с электронной корпорацией и электронным правительством этому соответствует известный всем специалистам по корпоративным информационным системам факт: повышение эффективности функционирования корпорации в целом при внедрении информационной системы достигается только при одновременном проведении реинжиниринга бизнес-процессов автоматизируемого предприятия. Уже автоматизированное предприятие имеет иную схему бизнес-процессов. Поэтому и при внедрении системы электронного правительства власти также необходимо менять свои управленческие процедуры. Сегодня высокая степень регламентации процессов внутри отдельных госорганизаций соседствует с низким уровнем ответственности и контроля сроков исполнения при их взаимодействии. Есть ведомственные базы данных (в данном случае неважно, в какой форме - традиционных ли бумажных архивов или электронных файлов), но нет стандартных форматов межведомственного обмена.

Часто можно услышать, что при наведении порядка в системе государственного управления все граждане окажутся "под колпаком", а информационные технологии станут новым инструментом тоталитаризма. Я все же склонен видеть в государстве не более чем "сервисную структуру" общества (при этом вполне понимаю весь идеализм такого взгляда на задачу власти, особенно с учетом российских традиций), которая, по сути, представляет собой слегка модифицированную форму "общественного договора". При этом сам собой напрашивается интересный вывод: у государства в принципе не может быть интересов, интересы могут быть только у общества, а государство является просто механизмом их реализации.

Необходимость рассмотрения государства как "провайдера сервисов" в значительной степени сугубо экономическая. Дело в том, что обществу приходится платить слишком высокую цену за государственную неорганизованность. Скажем, в России, по некоторым проводившимся исследованиям и экспертным оценкам, затраты времени граждан на обращения в государственные службы составляют примерно 3-4 млрд. человеко-часов в год, что соответствует 1,5 млн. человеко-лет в год(1). В обработке непосредственных обращений граждан занято порядка 400 тысяч государственных служащих, соответственно, затраты их времени тоже должны вычитаться из совокупного общественно-полезного труда. При этом от четверти до трети всех транзакций, которые проводятся при взаимодействии граждан с государственными службами, осуществляется с теми или иными ошибками.

Поэтому важнейшей задачей создания "Корпорации Россия" должно стать развитие и распространение "принципа одного окна" на взаимоотношения государства и граждан. Должны быть созданы общенациональные стандарты взаимодействия и информационного обмена между ведомствами. Это не является исключительно российской спецификой - это общемировая проблема для всех разработчиков систем электронного правительства. В наиболее развитых системах возникают соответствующие стандарты, например, для известного проекта, реализованного в Великобритании - UK Government Gateway (Шлюз государственных служб Великобритании - www.gateway.gov.uk) выработан специальный стандарт, базирующийся на XML, для обмена данными между разными государственными службами при автоматизации органов власти(2).

Взаимодействия типа G2G могут проходить в электронной форме не только между ведомствами одного государства, но и между ведомствами разных государств. Некоторые международные организации уже занимаются стандартизацией форматов документов для разных форм межгосударственного взаимодействия, например, Европейская экономическая комиссия ООН (United Nations Economic Commission for Europe - UN ECE) разработала стандарт документов для международной торговли - UNeDocs, также базирующийся на XML(3). Участниками взаимообмена по UNeDocs могут быть, например, таможенные службы различных государств (хотя этим применение стандарта не ограничивается).

Нужно отметить, что на сегодняшний день государственные проекты и программы типа e-Country, которые были весьма популярны всего год назад и к которым относится и вполне своевременно появившаяся ФЦП "Электронная Россия", стали общим местом - они существуют и реализуются на тех или иных этапах практически везде, по крайней мере, в развитых странах. За несколько лет, прошедших с момента начала процесса внедрения информационно-коммуникационных технологий, автоматизирующих взаимодействие государства, граждан и бизнесов, сменились уже два поколения средств и систем. На первом этапе это были государственные сайты-витрины, являвшиеся просто средством донесения информации от государства, от ведомств - к гражданам; на втором этапе произошел переход к порталам, позволяющим организовывать более активное взаимодействие и централизацию информационных ресурсов. Сегодня в развитых странах происходит переход к третьему поколению средств взаимодействия, к Government Gateways - тому, что можно называть "шлюзами одного окна". Каждый этап, каждое поколение технологий приводит к повышению эффективности взаимодействия. Ценность проектов электронного правительства - в сокращении издержек, затрат времени простых граждан, времени и денег бизнесменов и в той добавленной стоимости, которые дают эти системы для общества. Следовательно, проект электронного правительства будет успешным тогда и только тогда, когда он приносит пользу - гражданам, обществу, государству.

Было бы преувеличением сказать, что общество принимает эти новации на ура. Во многих странах мира, даже самых успешных в реализации таких проектов, правительства весьма жестко критикуются. ВВС News, например, недавно опубликовала заметку в которой говорилось буквально следующее: "Британцы не хотят электронного правительства" (речь шла о проекте UK Government Gateway). В ней выражалось недовольство планами правительства перевести все свои услуги в онлайн к 2005 году. В официальных сообщениях утверждается, что к этому сроку 99,9% всех услуг, предоставляемых правительством Великобритании, будут доступны через Интернет. Но на сегодняшний день только 11% населения взаимодействуют с государством через Сеть(4). В то же время предполагается, что к 2005 году пользоваться Интернетом для взаимодействия с государственными службами будут 70% жителей Великобритании. Тем не менее, многие из опрошенных, как утверждают авторы статьи, предпочитают взаимодействовать с государственными органами по телефону, либо при непосредственном общении, "лицом к лицу". Другой пример, уже из российского Интернета. Публикация на довольно любопытном сайте "Твоя война" критикует "Электронную Россию"(5): "...абсолютизация идеи "электронного правительства", ее продавливание и усиленное навязывание обществу в конечном счете обернется трагедией и социальным расколом. На первый план выйдет отнюдь не пресловутое "цифровое неравенство" условно бедных и условно богатых. Все будет гораздо страшней и брутальней. Власть окажется в руках малочисленного "онлайн"-сообщества, новой электронной элиты, на которую днем и ночью будет неустанно работать созданное ею "электронное правительство", а IТ-процедуры "новой экономики" дадут этой элите невероятные конкурентные преимущества перед традиционным многомиллиардным "офлайн"-сообществом. К слову сказать, Интернет в этом случае перестанет быть средством общения: для "онлайн"-элиты он превратится в среду обитания и станет для нее средством перераспределения в свою пользу всех материальных благ мира. "Офлайн"-сообщество окажется в проигрыше и попадет в полную зависимость от новой элиты цифровых людей, по сравнению с которыми голодные акулы, - ерунда".

А вот цитата из гораздо более раннего источника, знаменитой книги Элвина Тоффлера, написанной и опубликованной в 1970 году и совсем недавно переведенной на русский язык под названием "Шок будущего": "70% жителей Земли живут охотой, собирательством или сельским хозяйством - это "люди прошлого". Более 25% населения Земли живут в промышленно развитых странах - это "люди настоящего". Оставшиеся 2-3% населения планеты нельзя назвать ни людьми прошлого, ни людьми настоящего... О миллионах мужчин и женщин можно уже сказать, что они живут в будущем". Это было написано около 30 лет назад. К сожалению, за прошедшее время, несмотря на заметный технологический скачок, социальный прогресс ушел совсем не так далеко, как хотелось бы, и в каком-то смысле это расслоение даже усилилось. Информационное неравенство было и осталось одной из фундаментальных проблем современного общества. Вот несколько примеров. Сегодня в мире около 1,5 млрд телевизоров и 2,5 млрд радиоприемников, к которым доступ имеют около 75% населения Земли, компьютеры имеют менее 5% населения, подключены к Интернету около 100 млн. компьютеров, что численно эквивалентно менее, чем 2% населения. Больше половины жителей планеты никогда не звонили по телефону, они просто не видели его. В Нью-Йорке телефонных сетей больше, чем во всей сельской местности Азии, а в Лондоне больше пользователей Интернета, чем во всей Африке. Недоступность для части жителей земного шара средств обработки и передачи информации по телекоммуникационным сетям, включая и Интернет, - это и есть информационное неравенство, оно существует внутри стран, между регионами, и на глобальном уровне.

Неоспоримо, что мы живем в период научно-технической революции. Более того, создается впечатление, что научно-техническая революция становится непрерывной. Это факт современной жизни, точно такой же факт истории, как появление паровой машины и последовавшая за этим промышленная революция XVIII века, изобретение конвейера и транспортная революция первой половины XX века. А история последних веков наглядно показывает, что каждая научно-техническая революция в краткосрочной перспективе увеличивала расслоение общества, однако ее последствия постепенно нивелировали социальную неоднородность. Но каждый раз после такого потрясения общество становилось совсем другим.

Нас еще ожидает - возможно достаточно скоро - такое изменение общества. Но до тех пор, пока этого не произошло, электронное правительство будет сталкиваться с существующей сегодня фундаментальной проблемой информационного неравенства.

Даже в благополучной Великобритании 60% домов, подключенных к Интернету, принадлежат состоятельным гражданам, а из группы населения с малыми доходами, по разным оценкам, имеют доступ к Сети всего 5-7% британцев. С другой стороны, 11% россиян по данным опроса Фонда "Общественное мнение" могут себе позволить пользоваться Интернетом, но не делают этого. Так что информационное неравенство - это не только экономический феномен, но и социально-культурный.

На международном уровне проблема информационного неравенства впервые была поставлена в подписанной летом 2000 года лидерами стран "восьмерки" Окинавской хартии глобального информационного общества(6). В соответствии с этим документом был создан международный экспертный совет Digital Opportunity Task Force (G8 DOT Force), который выработал план действий, представленный лидерам G8 и одобренный ими на встрече в Генуе летом 2001 года. В нем давались рекомендации, повлиявшие на многие пункты программы "Электронная Россия"(7).

Кратко пункты Генуэзского плана выглядят следующим образом:

1. Помогать в разработке и внедрении национальных стратегий ИТ в развивающихся странах.

2. Улучшать связность сетей, развивать доступность и снижать цены доступа.

3. Развивать кадровый потенциал, объем и доступность знаний.

4. Стимулировать предпринимательство для обеспечения экономического развития.

5. Привлекать все страны и слои общества к выработке международной политики в области информационных и коммуникационных технологий.

6. Развивать и поддерживать целевые программы включения наименее развитых стран в глобальное информационное общество.

7. Поддерживать использование ИТ для борьбы со СПИДом и другими инфекционными заболеваниями.

8. Прикладывать усилия на национальном и международном уровне для создания локальных информационных ресурсов и приложений.

9. Установить ИТ как приоритет для многосторонних инициатив в G8 и Других международных организациях и программах.

Несмотря на довольно декларативный характер этих рекомендаций, за каждым пунктом стоит проработанный план, активная рабочая группа и многие из этих рекомендации уже привели к конкретным действиям и проектам, в основном в Африке и других развивающихся регионах. В настоящее время инициатива по координации действий плана перешла в руки рабочей группы ООН - UN ICT Taskforce(8), которая решает задачу преодоления информационного неравенства в контексте главной цели ООН - уменьшение бедности на планете (к 2015 году вдвое сократить долю людей, чей доход в день меньше, чем один доллар, а это 22% жителей планеты).

Понятно, что информационное неравенство является производным от экономического и социального неравенства, но без его преодоления невозможен ни процесс глобализации, ни эффективное развитие информационного общества, ни само существование и массовое внедрение электронных правительств. Не стоит надеяться, однако, что можно решить эту проблему чисто программными методами - человечеству до сих пор не удалось разобраться с куда более простыми вопросами: с достатком питьевой воды, голодом, нехваткой энергии и т. д. Но... в наши дни все происходит быстро, гораздо быстрее, чем это происходило в предыдущие века. И если решение всех этих проблем возможно в принципе, то оно не за горами.

В заключение - еще одна цитата с сайта "Твоя война": "...программа "Электронная Россия" является беспрецедентной и архиважной для будущего нашей страны. Это действительно программа XXI века. Ее историческое значение в том, что Россия получает шанс войти в мировое информационное сообщество в качестве равноправного партнера. Что же касается проекта создания в России пресловутого "электронного правительства", то принятую федеральную программу от такого рода идей и социальных утопий надо защищать". Любопытно, что в самой "Электронной России" выражение "электронное правительство" не упоминается ни разу - несмотря на то, что, по крайней мере, два раздела ФЦП посвящены именно ему. Этот термин использовался в первоначальном варианте программы, но исчез из окончательного текста при доработке. Так будет ли электронное правительство в России? Я думаю, что да, как бы оно ни называлось. Просто потому, что это необходимый элемент комплексной модернизации страны. А модернизация России уже происходит.

(1) Напомним читателям, что при этом российские граждане тратят на взятки чиновникам около 37 млрд. долларов в год. Прим. ред.

(2) Описание стандарта e-GIf (e-Government Interoperability Framework) - www.e-envoy.gov.uk/publications/frameworks/egif3/contents.htm.

(3) www.unece.org/etrades/unedocs.

(4) На самом деле это очень высокий показатель, достаточно сказать, что он существенно превосходит процент населения России, имеющего подключение к Интернету.

(5) www.warweb.ru/.gowww._512001.htm.

(6) www.dotforce.org/reports/it1.html, русский перевод www.iis.ru/library/okinawa/charter/ru/html.

(7) Полный текст отчета: www.dotforce.org/reports/DOT_Force_Report_V5.0h.doc.

(8) www.unicttaskforce.org.